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《內部審計工作規定(征求意見稿)》

 

 

  內部審計工作規定

  (征求意見稿)

  第一章 總 則

 

  第一條 為了加強內部審計工作,建立健全內部審計制度,促進內部審計工作發展,根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》及其他有關法律法規,制定本規定。

  第二條 內部審計是指單位(或組織,下同)的內部審計機構或者人員,實施的一種獨立、客觀的確認和咨詢活動,它通過運用系統、規范的方法,審查和評價單位的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性,以促進單位完善治理、增加價值和實現目標。

  第三條 依法屬于審計機關審計監督對象的單位,應當建立健全內部審計制度。鼓勵和支持其他單位建立健全內部審計制度。

  第四條 內部審計機構或者人員應當向本單位權力機構或者主要負責人負責,并向其報告工作,以保證內部審計的獨立性,增強內部審計工作的有效性。

  第五條 內部審計人員應當遵循中國內部審計準則,恪守職業道德。

  第六條 單位權力機構或者主要負責人應當保護內部審計人員按照規定履行職責,任何單位和個人不得打擊報復。

  第七條 內部審計機構履行職責所需經費,應當列入單位預算,予以保證。

  第八條 內部審計工作應當依法接受審計機關和其他有關主管部門的指導和監督。

  第九條 建立內部審計制度的單位,應當依照有關法律法規、本規定和中國內部審計準則,并結合本單位實際情況,制定有關內部審計工作的規定。

  第二章 內部審計機構和人員

 

  第十條 大型國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業(含金融機構,下同),或者有關規定對設立內部審計機構有明確要求的企業,應當設立內部審計機構。

  中小型國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業可以根據需要設立內部審計機構。未設立內部審計機構的,應當指定相關機構履行內部審計職責。

  鼓勵前兩款規定以外的其他企業設立內部審計機構。

  第十一條 企業設立董事會的,內部審計機構應當在董事會和高級管理層主要負責人(總經理或者總裁,下同)領導下開展審計并向其報告工作。

  董事會主要負責批準內部審計基本制度、年度審計項目計劃和預算、審批年度審計工作報告和重大項目審計報告、監督審計結果的落實等事項。

  企業高級管理層主要負責人主要負責執行內部審計制度、保障履行職責所必需的資源、組織領導內部審計工作、組織審計結果的落實等事項。

  第十二條 企業未設立董事會的,內部審計機構應當在高級管理層主要負責人領導下開展審計并向其報告工作。

  第十三條 大型國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業,或者有關規定對設立首席審計官(或稱總審計師等,下同)有明確要求的企業,應當設立首席審計官職位。

  第十四條 首席審計官作為高級管理人員,協助高級管理層主要負責人分管企業內部審計工作,向董事會和高級管理層主要負責人負責并報告審計工作,對內部審計的整體質量負責。

  第十五條 財政財務收支數額較大、下屬單位較多或者實行系統垂直管理的國家機關、事業單位、社會團體以及其他單位,應當加強內部審計機構建設,可以根據國家編制管理規定要求和管理需要設置內部審計機構,或者授權本單位內設機構履行內部審計職責。內部審計機構應當在本單位主要負責人領導下開展審計并向其報告工作。

  第十六條 內部審計人員在實施內部審計業務時,應當誠實、守信、廉潔、正直,不應歪曲事實、隱瞞審計發現的問題,不得利用職權謀取私利。

  第十七條 內部審計人員應當遵循客觀性原則,公正、不偏不倚地作出審計職業判斷。

  第十八條 內部審計人員應當具備必需的專業勝任能力,并通過后續教育培訓加以保持和提高。

  內部審計人員實行從業資格和審計專業技術資格制度,具體按照國家有關規定執行。

  第十九條 內部審計人員對于實施內部審計業務中所獲取的國家秘密和被審計單位商業秘密應當履行保密義務。

 

  第三章 內部審計職責和權限

 

  第二十條 企業內部審計機構應當按照董事會、高級管理層主要負責人的要求,主要履行下列職責:

  (一)對企業發展戰略規劃和年度經營計劃等執行情況進行審計;

  (二)對企業財務收支及有關經營活動進行審計;

  (三)對企業內部控制及風險管理情況進行評審;

  (四)對企業內部管理的領導干部履行經濟責任情況進行審計;

  (五)有關規定和企業董事會、高級管理層主要負責人要求辦理的其他事項。

  第二十一條 國家機關、事業單位、社會團體以及其他單位的內部審計機構,應當按照單位主要負責人的要求,主要履行下列職責:

  (一)對單位職責履行情況和事業發展規劃、年度工作計劃的執行情況進行審計;

  (二)對本單位財政財務收支情況進行審計;

  (三)對單位內部控制情況進行評審;

  (四)對單位內部管理的領導干部履行經濟責任情況進行審計;

  (五)有關規定和單位主要負責人要求辦理的其他事項。

  第二十二條 內部審計機構履行職責時享有下列權限:

  (一)要求被審計對象及時提供財政財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務會計報告、工作計劃、工作總結、業務檔案及其他有關資料(包括電子數據,下同)和必要的電子計算機技術文檔;

  (二)參加或者列席本單位及所屬單位召開的重大投資、資產處置、財政財務收支預算、決算及其他與經濟活動有關的會議等;

  (三)檢查財務、會計及經濟活動的資料、文件和與審計事項有關的計算機管理信息系統及相關電子數據;

  (四)對被審計對象的業務活動進行現場觀察、調查和記錄;

  (五)對審計事項中的有關問題,向有關單位和個人開展調查和詢問,取得相關證明材料;

  (六)對審計發現的違反國家規定或者單位內部規定的行為予以制止,提出處理違法違規行為的意見和改善管理、完善治理的建議。

  第二十三條 單位權力機構或者主要負責人在其管理權限范圍內,可以授予內部審計機構封存有關資料資產、對違反國家規定或者單位內部規定的行為進行處理、通報審計結果等權限。

  第二十四條 內部審計機構和內部審計人員對審計中發現的本單位負責人存在的嚴重違法違規問題、本單位未予以處理的嚴重違法違規問題,以及國家有關政策、規定需要完善的問題,有權向審計機關和其他有關部門反映。

  第四章 內部審計程序

 

  第二十五條 內部審計機構應當根據年度審計項目計劃確定的審計項目組成審計組,并于實施審計前,向被審計對象送達書面審計通知。

  第二十六條 審計組實施審計時,應當編制項目審計方案,運用適當的審計方法,獲取審計證據,做出審計記錄。

  第二十七條 審計組實施審計后,應當形成審計報告并征求被審計對象的意見。審計報告經必要的修改后,連同被審計對象的反饋意見及時報送內部審計機構。

  審計報告經內部審計機構實施復核等審計質量控制程序后,送達被審計對象和單位適當管理層。

  第二十八條 內部審計機構審計中發現違反國家規定或者單位內部規定的行為需要作出處理的,應當報經單位權力機構或者主要負責人同意后作出處理。

  單位權力機構或者主要負責人授權內部審計機構對違反國家規定或者單位內部規定的行為作出處理的,內部審計機構可以直接作出處理。

  第二十九條 內部審計機構應當督促被審計對象根據審計處理意見和建議及時進行整改,并向本單位權力機構或者主要負責人報告整改情況。

  第三十條 內部審計機構應當建立健全內部審計檔案管理制度,并按有關規定妥善保管內部審計檔案資料。

  第三十一條 內部審計機構依照國家有關規定履行內部管理領導干部經濟責任審計職責時,應當遵守國家規定的相關審計程序和要求。

 

 

  第五章 對內部審計工作的指導和監督

 

  第三十二條 審計機關依法對內部審計工作進行業務指導和監督,主要履行下列職責:

  (一)起草或者制定有關內部審計工作的法規、規章等;

  (二)組織制定內部審計工作發展規劃,推動內部審計工作發展;

  (三)推動建立健全內部審計制度,指導內部審計業務;

  (四)監督內部審計質量,評價和運用內部審計結果;

  (五)對內部審計工作成效顯著的單位和個人進行表彰;

  (六)法律、法規規定的其他職責。

  第三十三條 審計機關可以通過內部審計自律組織,對內部審計工作進行業務指導和監督。

  審計機關應當加強對內部審計自律組織的指導和監督,推動內部審計自律組織的發展。

  第三十四條 國家有關主管、監管部門(系統),應當在規定的職責范圍內,加強對內部審計工作的指導和監督。

  第三十五條 國家有關主管、監管部門(系統)和省級地方政府制定有關內部審計工作的規章和業務規范,應當事先征求審計署的意見。

  第三十六條 內部審計機構應當加強對本單位有管理權的所屬單位內部審計工作的指導、監督和管理。

  第六章 內部審計自律組織

 

  第三十七條 內部審計實行職業自律管理。中國內部審計協會是全國性的內部審計自律組織,地方性自律組織可以根據需要設立并接受中國內部審計協會的指導。

  第三十八條 內部審計自律組織依照章程從事活動,內部審計自律組織章程由會員代表大會制定,報經社團法人登記管理機關核準和審計機關備案。

  第三十九條 內部審計機構和內部審計人員,應當加入內部審計自律組織,享有章程規定的權利,履行章程規定的義務。

  第四十條 內部審計自律組織依照法律和章程履行下列職責:

  (一)制定內部審計準則及職業道德規范;

  (二)對會員進行自律管理,受理對會員的投訴和舉報,維護會員合法權益;

  (三)組織開展內部審計理論研究和學術交流;

  (四)組織內部審計資格考試及后續職業教育;

  (五)組織開展內部審計質量評估,監督檢查內部審計質量;

  (六)組織開展內部審計業務交流和宣傳;

  (七)法律、法規規定和審計機關賦予的其他職責。

  第四十一條 內部審計自律組織應當接受審計機關和社團登記管理機關的指導、監督和管理。

 

  第七章 法律責任

 

  第四十二條 被審計對象有下列情形之一的,由單位權力機構或者主要負責人責令改正,并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處理:

  (一)拒絕接受或者不配合內部審計工作的;

  (二)拒絕、拖延提供與內部審計事項有關的資料,或者提供資料不真實、不完整的;

  (三)拒絕執行審計處理意見的。

  第四十三條 內部審計機構有下列情形之一,由單位權力機構或者主要負責人責令改正,并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處理。涉嫌犯罪的,移送司法機關依法追究刑事責任:

  (一)未按規定實施審計導致重大問題未被發現的;

  (二)隱瞞審計查出的問題或者提供虛假審計報告的;

  (三)泄露國家秘密或者泄露被審計對象商業秘密的;

  (四)濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的;

  (五)違反國家規定或者單位內部規定的其他情形。

  第四十四條 內部審計人員因履行職責受到打擊、報復、陷害的,有權機關應當及時給予保護,并對相關責任人員進行處理處分。涉嫌犯罪的,移送司法機關依法追究刑事責任。

 

  第八章 附 則

 

  第四十五條 本規定由審計署負責解釋。

  第四十六條 本規定自2014年*月*日起施行。審計署于2003年3月4日發布的《審計署關于內部審計工作的規定》(審計署令2003年第4號)同時廢止。

  關于《內部審計工作規定(征求意見稿)》的說明

 

  為了適應近年來內部審計理論和實踐的新發展,加強審計機關對內部審計工作的業務指導和監督,推動和加快我國內部審計工作的發展,審計署與中國內部審計協會共同研究對《審計署關于內部審計工作的規定》(審計署令2003年第4號,以下簡稱《規定》)進行修訂,研究草擬了《內部審計工作規定(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》),F就修訂的必要性和《征求意見稿》的主要內容說明如下:

  一、修訂的必要性  2003年審計署發布的《規定》,為我國內部審計工作的全面開展提供了切實可靠的制度支撐和依據,有力地推動了內部審計法制化、制度化和規范化建設的進程。但是隨著經濟社會的發展,內部審計的內外部環境發生了很大變化。一是內部審計實踐和內部審計理念有了新發展。近年來,內部審計伴隨著我國經濟社會的持續快速發展,政府機構改革和現代企業制度的進一步深化,內部審計機構逐步健全,內部審計隊伍不斷擴大,據不完全統計,目前全國內部審計人員已經達到23萬多人。內部審計正從以真實性、合規性為導向的財務審計為主向以真實性、合規性為導向的財務審計和以內部控制、風險管理為導向的管理審計并重的方向轉型,并取得了重要成果。內部審計的“免疫系統”功能、風險管理、內部控制、增加價值和完善治理等新理念日益深入人心,內部審計的職能定位越來越高,發揮作用的空間和范圍越來越廣泛。二是內部審計法律制度日益完善。近年來,我國涉及內部審計的各層級的立法和制度性規定日益完善,2006年修訂的《審計法》和2010年修訂的《審計法實施條例》對審計機關對內部審計的指導監督做了進一步具體的規定,2008年財政部、審計署等五部委發布的《企業內部控制基本規范》突出了內部審計在加強企業內部控制體系建設中的重要地位,2010年中辦、國辦發布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》和2011年中央紀委、中央組織部、審計署等六部委發布的《關于貫徹實施黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定的意見》中也對部門和單位內部管理領導干部的經濟責任審計提出了明確要求;國務院有關部門和一些地方也出臺了一系列內部審計的地方性法規和規章;2013年8月,中國內部審計協會出臺了《中國內部審計準則》。上述理論、實踐和立法工作的發展,對內部審計的職能定位、機構建設、審計范圍和內容等都提出了更高的要求,《規定》的內容已經明顯落后于內部審計發展的實際。比如,對內部審計的定義和職能定位已不能全面反映內部審計的主要職能;有關審計內容的描述已不能充分反映內部審計領域的最新發展;關于審計機關履行對內部審計工作的指導監督職責規定不夠具體等等。因此,應當及時對《規定》的內容修改和補充。

  黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),提出要推動國有企業完善現代企業制度,健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構,這一方面對內部審計提出了新的、更高的要求,另一方面也給內部審計發展帶來了更廣闊的空間!稕Q定》提出加快轉變政府職能,實行政企分開;加快實施政社分開,限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤等要求,為確立審計機關與內部審計機構、審計機關與內部審計自律組織之間的關系指明了方向。因此,盡早修訂出臺《內部審計工作規定》,對于推動內部審計加快發展,在完善現代企業制度中發揮更大作用;對于建立和完善審計機關對內部審計的業務指導和監督機制,顯得尤為必要。

  二、內部審計的定義  隨著內部審計工作的發展,內部審計的思想、理念也隨之創新和發展,尤其是2009年,國際內部審計師協會(IIA)重新修訂了內部審計的定義,將內部審計的確認和咨詢功能并列起來,強調內部審計在公司治理、內部控制和風險管理中的作用,并強調了內部審計的增值功能。為此,《征求意見稿》對內部審計進行了新的界定,即“內部審計是指單位(或組織,下同)的內部審計機構或者人員,實施的一種獨立、客觀的確認和咨詢活動,它通過運用系統、規范的方法,審查和評價單位的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性,以促進單位完善治理、增加價值和實現目標。”

  新定義充分吸收了國際內部審計的先進理念,與《規定》中的定義相比有如下特點:一是除了明確內部審計獨立性原則,同時還強調內部審計的客觀性。二是借鑒IIA的定義,將原內部審計定義中的“監督和評價”職能改為“確認和咨詢”職能,“確認”就是指通過監督檢查,對被審計的事項予以鑒證,并在此基礎上提出評價意見和建議;而“咨詢”是在評價的基礎上提出的意見和建議,是評價的進一步發展,進一步擴大了內部審計的職能范圍。三是增加了運用“系統、規范的方法”的規定,強調了內部審計的專業技術特征,體現內部審計職業的科學性和規范性。四是將原來的“經濟活動”改為“業務活動”,體現了內部審計的范圍不僅僅局限于以營利為目的的單位,還適用于非營利單位。五是提升了內部審計目的定位,將內部審計的目標界定為“促進單位完善治理、增加價值和實現目標”,進一步明確了內部審計在提升組織治理水平,促進價值增值以及實現組織目標中的重要作用,提升內部審計的層次。

  三、內部審計機構的設置  合理設置內部審計機構是保證內部審計獨立性,充分發揮內部審計職能作用的前提,與修訂前相比,《征求意見稿》對內部審計機構的設置有了更加細化和明確的規定。

  (一)內部審計機構的設置范圍。是否設立以及如何設立內部審計機構,既要考慮落實內部審計法律制度的需要,也需要考慮單位性質、實際審計需求、內部治理結構和經營規模等因素,因此,《征求意見稿》從實際出發,區分企業和非營利性組織的不同特點,并根據企業規模和性質分四種情況對內部審計機構的設置進行了規定。一是大型國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業或者有關規定對設立內部審計機構有明確要求的企業,應當設立內部審計機構;二是中小型國有資本占控股或者主導地位的企業根據需要設立內部審計機構;三是鼓勵其他企業設立內部審計機構,其中包括民營企業等其他所有制性質的企業;四是財政財務收支數額較大、下屬單位較多或者實行系統垂直管理的國家機關、事業單位、社會團體以及其他單位,可以根據需要和國家編制管理規定設置內部審計機構。

  (二)內部審計機構的領導體制。與《規定》相比,《征求意見稿》根據公司治理結構的不同,將企業內部審計機構的領導體制分為設立董事會和未設立董事會的兩種模式,其中,設立董事會的企業,內部審計機構應當在董事會和高級管理層主要負責人的領導下開展審計工作并向其報告工作;未設置董事會的企業,內部審計機構應當在高級管理層主要負責人領導下開展審計并向其報告工作。這就從隸屬關系和報告路徑上充分保證了內部審計機構的獨立性。同時,《征求意見稿》還增加了董事會、企業高級管理層主要負責人的關于內部審計職責的規定。

  (三)首席審計官的設置。為了加強對內部審計工作的領導,《征求意見稿》借鑒國內金融機構和國際上設立首席審計官的做法,規定大型國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業,或者有關規定對設立首席審計官有明確要求的企業,應設置首席審計官,并明確首席審計官應作為企業的高級管理人員,協助高級管理層主要負責人分管企業內部審計工作,向董事會和高級管理層主要負責人負責并報告工作,對內部審計的整體質量負責。

  四、內部審計的職責  明確內部審計的職責,有助于引領內部審計業務的拓寬,因此《征求意見稿》對內部審計的職責突出了三個方面的規定。一是隨著我國內部審計的轉型和發展,內部審計的重點已不僅僅局限于財務收支審計以及其他常規審計,而是發展到戰略審計等管理審計的層面,鑒于此,《征求意見稿》增加了企業內部審計機構應對企業發展戰略規劃和年度經營計劃等執行情況進行審計;其他單位內部審計機構應對單位職責履行情況和事業發展規劃、年度工作計劃的執行情況進行審計的規定。二是結合《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》及其貫徹實施意見的要求,明確對單位內部管理領導干部履行經濟責任情況進行審計。三是針對企業與非營利性組織內部審計的不同特點,對企業和國家機關、事業單位、社會團體以及其他單位的內部審計機構的職責做了分別規定。

  五、對內部審計工作的業務指導和監督  與《規定》相比,《征求意見稿》對指導和監督內部審計工作的主體進行了豐富和細化,既增強了有關部門的責任,也增強了可操作性。具體有四個方面的內容:

  (一)審計機關對內部審計工作的業務指導和監督!墩髑笠庖姼濉访鞔_列舉了審計機關指導、監督的6項職責,包括起草或制定有關的內審工作法規、規章,組織制定內部審計工作發展規劃,推動建立健全內部審計制度,監督內部審計質量,評價和運用內部審計結果,對內部審計工作成效顯著的單位和個人進行表彰等。

  (二)審計機關通過內部審計自律組織加強對內部審計工作的業務指導和監督。在明確審計機關可以通過內部審計自律組織加強對內部審計工作進行業務指導和監督的同時,還規定審計機關應當加強對內部審計自律組織的指導和監督,以推動其發展?紤]到中央關于加快實施政社分開,限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤的要求,《征求意見稿》不再強調審計機關應當對內部審計自律組織進行管理。

  (三)國家有關行業(系統)主管、監管部門的指導和監督。主要是指各級國有資產監管部門和銀行業、證券業、保險業等金融監管機構對所屬行業內部審計的監管職責。為了保證全國內部審計工作規范的統一,避免出現制度規定沖突,《征求意見稿》規定國家有關行業(系統)主管、監管部門和省級地方政府制定有關內部審計工作的規章和業務規范,應當事先征求審計署的意見。

  (四)單位的內部審計機構對所屬單位內部審計工作的指導、監督和管理。主要指內部審計機構對本單位有管理權的所屬單位內部審計工作的監督、指導和管理職責,如教育、交通、農業等系統的內部審計機構對下級內部審計機構的監督和指導。

  六、內部審計自律組織  《審計法實施條例》將內部審計職業組織定性為自律組織,這一規定為內部審計自律組織承擔內部審計職業化管理,參與審計機關指導和監督內部審計工作,提供了廣泛的服務空間,因此《征求意見稿》專設“內部審計自律組織”一章,并充實了有關內容:一是明確規定內部審計機構和內部審計人員,應當加入內部審計自律組織。這將擴大內部審計自律組織發展會員的覆蓋范圍,對提升內部審計自律組織對內部審計的監督、指導作用有積極的意義。二是進一步明確了內部審計自律組織的職責,如制定內部審計準則及職業道德規范,組織開展內部審計理論研究和學術交流,組織開展內部審計質量評估、監督檢查內部審計質量等。

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